嚴(yán)榮
今年《政府工作報(bào)告》首次提到“增加共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)”。為什么現(xiàn)在提出要增加共有產(chǎn)權(quán)住房的供應(yīng)？
“共有”一般是指兩個(gè)以上的權(quán)利主體對(duì)同一財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)。共有人可以是自然人，也可以是法人。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，共有產(chǎn)權(quán)有很多種表現(xiàn)形式，如夫妻共有財(cái)產(chǎn)、合伙財(cái)產(chǎn)、共同接受贈(zèng)與等。在《物權(quán)法》中，有專門章節(jié)規(guī)范共有財(cái)產(chǎn)的法律關(guān)系，而且將共有分為按份共有和共同共有。事實(shí)上，與其說(shuō)當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)“業(yè)主社會(huì)”，還不如說(shuō)是一種“共有產(chǎn)權(quán)社會(huì)”。由于我國(guó)目前絕大多數(shù)人都居住于集合式住房中，獨(dú)立式住房相對(duì)較少，因而共有產(chǎn)權(quán)的法律關(guān)系非常普遍。
不過(guò)，《政府工作報(bào)告》中提到的“共有產(chǎn)權(quán)住房”是一種保障性住房，與通常意義上的共有財(cái)產(chǎn)并不完全等同。在我國(guó)現(xiàn)有的住房保障體系中，共有產(chǎn)權(quán)住房是對(duì)原有經(jīng)濟(jì)適用住房（經(jīng)適房）的發(fā)展和創(chuàng)新。自1994年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》把經(jīng)適房建設(shè)列為城鎮(zhèn)住房制度改革的基本內(nèi)容以后，經(jīng)適房在改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、緩解部分中低收入家庭住房困難、推進(jìn)住房保障體系建設(shè)、平抑住房?jī)r(jià)格及拉動(dòng)住房消費(fèi)等方面都發(fā)揮了重要作用，但也一直存在較多的爭(zhēng)議。比如，一些城市的經(jīng)適房供應(yīng)對(duì)象不是中低收入住房困難家庭，有些地方的經(jīng)適房套型面積過(guò)大，還有部分城市將經(jīng)適房作為福利房分配給特定群體，另外經(jīng)適房的價(jià)格生成機(jī)制和收益分配問(wèn)題也始終受到很多質(zhì)疑。
為了更好地發(fā)揮經(jīng)適房的住房保障功能，一些地方通過(guò)不同方式探索了共有產(chǎn)權(quán)保障房模式。比如，江蘇省淮安市從經(jīng)適房的定價(jià)機(jī)制入手，對(duì)經(jīng)適房執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)（一般低于同期、同區(qū)段商品房銷售價(jià)格的5%~10%），購(gòu)房人實(shí)際出資額與房?jī)r(jià)總額的差價(jià)顯化為政府出資，按購(gòu)房人和政府各自的出資比例構(gòu)成共有產(chǎn)權(quán)，從而形成一種共有產(chǎn)權(quán)式的經(jīng)適房。上海從經(jīng)適房的價(jià)格生成機(jī)制入手，依據(jù)政府對(duì)經(jīng)適房的各種投入（例如土地出讓金、行政事業(yè)性收費(fèi)及其他稅費(fèi)減免等）和購(gòu)房人的購(gòu)房款投入所占的不同比例，并考慮周邊普通商品住房的價(jià)格，按合同約定政府與購(gòu)房人不同比例的產(chǎn)權(quán)份額，形成一種共有產(chǎn)權(quán)保障房。湖北省黃石市則從保障房的融資機(jī)制入手，通過(guò)“可租可售、先租后售”方式，形成由購(gòu)房人、開(kāi)發(fā)建設(shè)企業(yè)或政府按照各自出資份額分別擁有房屋產(chǎn)權(quán)份額的一種共有產(chǎn)權(quán)模式。對(duì)于非購(gòu)房人所擁有的房屋產(chǎn)權(quán)份額，購(gòu)房人要支付一定額度的租金。
作為一種住房保障方式，共有產(chǎn)權(quán)住房并非中國(guó)特有，在英國(guó)、澳大利亞和美國(guó)等地都有所實(shí)踐。比如，英國(guó)早在20世紀(jì)70年代就有過(guò)相關(guān)探索，但直到20多年后才形成一定的規(guī)模和影響。在英國(guó)，介于租賃住房（包括市場(chǎng)化租賃房和保障性的社會(huì)租賃房）與完全產(chǎn)權(quán)住房之間的住房被稱為“中間產(chǎn)權(quán)住房”，主要包括“共有產(chǎn)權(quán)住房”和“共享權(quán)益住房”。前者由購(gòu)房人根據(jù)其支付能力出資購(gòu)買住房協(xié)會(huì)所擁有住房的一定份額的產(chǎn)權(quán)，一般在25%~75%之間，對(duì)超出自己份額以外的產(chǎn)權(quán)部分支付有一定優(yōu)惠的租金，從而形成購(gòu)房人與住房協(xié)會(huì)按份共同擁有的模式。這種模式下的份額比例可以動(dòng)態(tài)調(diào)整，購(gòu)房人既可以根據(jù)自己的收入狀況逐步購(gòu)買住房協(xié)會(huì)的產(chǎn)權(quán)部分，也可以因收入下降等原因向住房協(xié)會(huì)申請(qǐng)降低自己所擁有的份額比重。從1996年到2007年，這種共有產(chǎn)權(quán)模式的住房數(shù)量增長(zhǎng)了57%?！肮蚕頇?quán)益住房”在更大程度上是一種金融方面的優(yōu)惠，由住房協(xié)會(huì)向符合保障條件的家庭提供無(wú)限期免息的權(quán)益貸款，額度通常占所購(gòu)住房市場(chǎng)總價(jià)的25%左右。一旦該住房重新上市交易，享受優(yōu)惠貸款的家庭要一次性補(bǔ)交全部的免息貸款，并且將增值部分按額度比例支付給住房協(xié)會(huì)。這兩種方式，本質(zhì)上都是按份共有，但前者類似于“半買半租”，購(gòu)房者擁有不完全的住房所有權(quán)，而且租金還含有補(bǔ)貼性質(zhì)。
共有產(chǎn)權(quán)保障房在國(guó)內(nèi)外的探索和發(fā)展，有一些相似的目的和方法，但所立足的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景也存在不少差異。對(duì)于當(dāng)前中國(guó)的住房保障體系發(fā)展而言，增加共有產(chǎn)權(quán)住房的供應(yīng)是回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)中面臨的一些重要問(wèn)題和挑戰(zhàn)。
第一，相比直接提供住房補(bǔ)貼，增加保障房實(shí)物供應(yīng)更符合當(dāng)前階段的實(shí)際情況。在住房保障問(wèn)題的研究中，“補(bǔ)人頭”與“補(bǔ)磚頭”的爭(zhēng)論一直存在。在住房制度市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，這兩種方式都在不同地方實(shí)踐過(guò)。從實(shí)際效果看，不宜簡(jiǎn)單地?cái)喽ㄟ@兩種方式孰優(yōu)孰劣，要綜合考慮住房供應(yīng)狀況、收入水平、居住水平、住房市場(chǎng)發(fā)育程度以及消費(fèi)觀念等因素。比如，對(duì)于住房供求結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出、房?jī)r(jià)收入比過(guò)高的城市，“補(bǔ)人頭”的方式不僅給地方財(cái)政施加很大的壓力，而且不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定和房?jī)r(jià)調(diào)控。一方面，由于政府直接向保證對(duì)象提供補(bǔ)貼會(huì)通過(guò)提高這些家庭的購(gòu)買力而推高房?jī)r(jià)，使得補(bǔ)貼難以發(fā)揮應(yīng)有效果；另一方面，如取消保障房的實(shí)物供應(yīng)，就相應(yīng)會(huì)減少中小套型住房在總供應(yīng)量中的比重，從而不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展。所以，在當(dāng)前住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)性矛盾仍然較為突出的一些城市，選擇增加包括共有產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的保障性住房實(shí)物供應(yīng)還是非常必要的。
第二，相比保障性租賃住房，共有產(chǎn)權(quán)住房更適合部分人群的住房需求。在一個(gè)房?jī)r(jià)仍處于上行調(diào)整周期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，相比租賃住房，產(chǎn)權(quán)住房不僅能緩解住房困難，而且能分享到房?jī)r(jià)上漲所帶來(lái)的資產(chǎn)增值收益。這是過(guò)去十多年普通百姓分享改革發(fā)展紅利的重要紐帶，而且在今后一段時(shí)期仍將是改革發(fā)展紅利社會(huì)化的重要機(jī)制。如果完全以租賃住房為保障對(duì)象提供棲身之所，雖然可以減少保障對(duì)象的租金支出，但在收入分配失衡與房?jī)r(jià)持續(xù)上漲的雙重背景下，許多保障對(duì)象可能會(huì)終其一生都脫離不了住房保障體系。
更需要引起注意的是，在包括上海在內(nèi)的一些大城市，有相當(dāng)數(shù)量規(guī)模的人群，他們并非完全沒(méi)有住房，只是住房較為困難或簡(jiǎn)陋，但又難以完全依靠自身的力量去市場(chǎng)上購(gòu)買商品化住房。這些人群中有相當(dāng)部分在過(guò)往許多年的改革發(fā)展中承受了很多壓力，如國(guó)企改制、下崗失業(yè)、重大疾病、家庭變故等。這部分人群對(duì)保障性租賃住房的需求較小，但迫切需要政府提供一些幫扶。
因而，在發(fā)展公租房保障部分群體租賃需求的同時(shí)，通過(guò)相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，政府以顯性方式資助部分保障對(duì)象購(gòu)買住房，不僅對(duì)這部分人群是一種幫助，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也是一種善舉。
第三，共有產(chǎn)權(quán)住房的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制較為清晰。通過(guò)“半封閉”運(yùn)行模式和憑合同約定產(chǎn)權(quán)份額比例，供應(yīng)共有產(chǎn)權(quán)住房不僅減少了保障對(duì)象的初始購(gòu)房支出，而且為利益相關(guān)者提供了合理且可預(yù)期的退出通道，也減輕了地方政府的融資壓力。在這種意義上說(shuō)，共有產(chǎn)權(quán)住房初步實(shí)現(xiàn)了“利益兼容”。
另外，在類似上海這樣的特大城市，由于兼具房?jī)r(jià)較高、老齡化程度嚴(yán)重和就業(yè)與發(fā)展機(jī)會(huì)更為充分等特點(diǎn)，部分符合保障條件的年輕人會(huì)隨著收入提高和儲(chǔ)蓄累積而逐漸退出共有產(chǎn)權(quán)住房體系，政府通過(guò)回購(gòu)操作又能將這些房源用于資助新就業(yè)的年輕人。在這種滾動(dòng)發(fā)展的循環(huán)中，既能以相對(duì)可預(yù)期的公共投入提供住房保障，又能增強(qiáng)特大城市的社會(huì)活力。
當(dāng)然，共有產(chǎn)權(quán)住房尚在探索之中，還有許多亟須完善和改進(jìn)之處，這將在后文述及。
